LEY DE CONVERTIBILIDAD DEL AUSTRAL : 27 DE MARZO DE 1991
(Redirigido desde «Ley de Convertibilidad»)

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Por: Carmen Itatí Bonpland

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La Ley de Convertibilidad del Austral (Ley Nº 23.928) fue sancionada el 27 de marzo de 1991 por el Congreso de la República Argentina, durante el gobierno de Carlos Menem, bajo la iniciativa del entonces Ministro de Economía Domingo Cavallo, y estuvo vigente durante 11 años.

De acuerdo a ella, se establecía a partir del 1 de abril de 1991 una relación cambiaria fija entre la moneda nacional y la estadounidense, a razón de 1 dólar estadounidense por cada 10.000 australes, que luego serían reemplazados por una nueva moneda, el Peso Convertible, de valor fijo también en U$S 1. Tenía como objetivo principal el control de la hiperinflación que afectaba la economía en aquel entonces. También exigía la existencia de respaldo en reservas de la moneda circulante, por lo que se restringía la emisión monetaria al aumento del Tesoro Nacional. El período en que duró la ley de convertibilidad se llamó popularmente "el uno a uno", en clara referencia a la igualdad del peso frente al dólar.

Desde principios del siglo XX hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la Argentina se caracterizó por tener una moneda fuerte (denominada Peso Moneda Nacional) y una economía de precios estables. Sin embargo, a partir de la política redistribucionista y estatista llevada adelante por el General Perón, la devalución y la inflación se volvieron factores crónicos. Entre 1945 y 1971 la tasa de inflación promedió el 25% anual, con un pico menor de 3,8% en 1954, y uno mayor, excepcional, del 113% en 1959. La inflación se manifiesta con intensidad a partir de 1956, durante el gobierno de facto de Pedro Eugenio Aramburu, en que el dólar pasa de 16 a 32 pesos, un par de meses después a 45, y al poco tiempo a 60 pesos. Durante el gobierno de Arturo Frondizi, electo en 1958, permanece estable durante un par de años a 82 pesos mediante el "plan de austeridad" de su ministro de economía, Alvaro Alsogaray, quien fue recordado durante mucho tiempo por su frase "hay que pasar el invierno", refiriéndose al plazo necesario para que surtieran efecto sus medidas. Después de ese breve período de estabilidad, el valor del dólar (que era el referente de la inflación) siguió incrementándose, hasta llegar al final del gobierno de Arturo Illia a 250 pesos. Al ser derrocado por los militares, durante el gobierno de la Revolución Argentina, y a poco de asumir Juan Carlos Onganía, se fijó el valor del dólar en 350 pesos moneda nacional, reemplazados luego por el peso ley 18.188, equivalente a 100 pesos moneda nacional. Como se trataba de un dólar sobrevaluado esta cotización se mantuvo durante casi cuatro años. A partir de 1971 y hasta 1973 la inflación se aceleró, pasando al 60% anual.

La situación se agravó aún más a partir de mediados de la década del ´70, cuando el modelo denominado "Estado de Bienestar" comenzó a presentar signos claros de agotamiento, lo cual llevó a su paulatino abandono a nivel mundial. En 1975, el ministro de Economía del gobierno de María Estela Martínez de Perón, Celestino Rodrigo, aplica un inédito y brutal ajuste fiscal, monetario y de precios: el denominado Rodrigazo. La última dictadura militar (1976-1983) finalizó en medio de un descalabro económico, tras la crisis del sistema financiero de 1980 y la derrota en la Guerra de Malvinas de 1982. 

El Presidente democrático Raúl Alfonsín, anunció en 1985 un nuevo plan económico denominado Plan Austral, que incluía reformas estructurales en la economía (como la privatización de las empresas estatales) y la creación de un nuevo signo monetario: el "Austral". Para tener una noción de la devaluación que venían sufriendo los sucesivos signos monetarios, un Austral de 1985 (casi lo mismo que decir un dólar) equivalía a 1.000 millones de Pesos Moneda Nacional, cuando tan solo cuarenta años antes (1945) se podía adquirir un dólar norteamericano con tan solo 4 Pesos Moneda Nacional. 

En un principio el Plan Austral pareció exitoso para contener la alzada inflacionaria, pero hacia 1986 y ante la imposibilidad de llevar adelante las reformas previstas, el Austral comenzó a devaluarse con respecto al dólar y nunca más se recuperó. El signo monetario se llegó a depreciar un 5.000% anual con respecto al dólar hacia 1989. En junio de 1985 un dólar equivalía a 0,855 centavos de austral, mientras que para 1990 se necesitaban 10.000 australes para comprar un solo dólar. Originalmente el billete de mayor denominación era el de 50 australes, sin embargo, con una inflación galopante, se hizo necesario emitir valores muchos más grandes, llegando a imprimirse billetes de hasta 500.000 australes.

Para 1989, cuando se produce la salida anticipada de Alfonsín, el gasto público representaba el 35,6% del PBI y el déficit fiscal ascendía al 7,6% del PBI. De diciembre a diciembre el índice de precios al consumidor había aumentado un 3079%, lo que recibió el nombre de "hiperinflación". El producto bruto interno cayó ese año más del 6% y las importaciones el 21%.
Para lograr la estabilidad, el gobierno de Carlos Saúl Menem, llevó adelante desde 1990 un replanteo integral de la organización económica. Ella incluyó la apertura generalizada al comercio exterior y al movimiento de capitales, la desregulación económica, la privatización de empresas públicas, la reducción del aparato del Estado y la reorganización del sistema tributario. La inflación en 1990 fue del 2314%.

Por efecto de todas las medidas aplicadas, el gasto público bajó drásticamente de 35,6% del PBI en 1989 a 29,8% en 1990, para continuar reduciéndose en forma gradual hasta el 27% del PBI en 1995. El déficit fiscal también bajó drásticamente del 7,6% del PBI en 1989 al 2,3% en 1990, y desde 1991 hasta 1995 se mantuvo cercano al 0%.


Los precios de los bienes y servicios comenzaron a determinarse libremente en mercados abiertos y competitivos. Para terminar de erradicar a la inflación, el ministro de economía Domingo Cavallo, desarrolló un nuevo régimen monetario: la "Convertibilidad". Así, a partir de abril de 1991, tras la aprobación de la Ley de Convertibilidad (ley nº 23.928), los argentinos pudieron elegir libremente la moneda para sus transacciones comerciales y financieras. Inicialmente se estableció una paridad fija de 10.000 Australes por cada dólar y, a partir del 1 de enero de 1992, comenzó a circular una nueva moneda: el Peso Convertible. Cada Peso equivalía a 10.000 australes, o sea, a 1 dólar estadounidense.

Con la Ley de Convertibilidad, el Banco Central se convirtió en una virtual Caja de Conversión con la obligación de respaldar a cada peso en circulación con un monto equivalente de oro o divisas, de manera que cada peso en circulación pudiese ser canjeado, en cualquier momento, por un dólar estadounidense.

El nuevo régimen monetario logró estabilizar la economía tras la grave crisis hiperinflacionaria arrastrada desde el gobierno de Alfonsín.5 El proceso de desinflación fue continuo y sostenido, pasando de 2.314% en 1990 a 84% en 1991, 17,5% en 1992, 7,4% en 1993, 3,9% en 1994, 1,6% en 1995 y 0% en 1996. A su vez, el nuevo sistema monetario dio lugar a un fuerte aumento de las reservas externas que respaldaron los pasivos monetarios del Banco Central. Las reservas pasaron de 3.808 millones de dólares a fines de 1989 a 17.930 millones a fines de 1994.


El bajo nivel de inflación que experimento la Argentina durante todo el período de Convertibilidad (aproximadamente 10 años), fue algo poco frecuente en la historia económica moderna del país.
En mayo de 1991, a un mes de iniciado el plan, la pobreza en el Buenos Aires y zonas aledañas (el conurbano bonaerense) era de 28,9%. Tres años después, era de 16,1%.6 Al respecto de todos estos temas vale recordar las palabras del Secretario del Tesoro norteamericano, Nicholas Brady, sobre el desarrollo de la economía nacional en 1993:


“[...] En ninguna otra parte el progreso ha sido tan drástico como en la Argentina, donde el resultado de las reformas económicas ha excedido las previsiones más optimistas. En efecto, los déficit fiscales se convirtieron en excedentes, la inflación cayó de cuatro dígitos a uno, la inversión aumentó y miles de millones de dólares de capital privado llegaron al país [...]. El panorama económico de este país ha sido transformado y un futuro próspero ilumina el horizonte”7 Nicholas Brady, agosto de 1993.


La primera gran prueba de la Convertibilidad se produce con el Efecto Tequila (crisis de la economía mexicana), que generó una fuerte salida de capitales y un aumento en el desempleo. La desconfianza creada por la devaluación del peso mexicano, dio lugar a una fuerte caída en el nivel de reservas que habían pasado de 17.930 millones a fines de 1994 a 12.496 millones de dólares para marzo de 1995. A su vez, el déficit fiscal reapareció en el segundo semestre de 1994.


La recesión en la Argentina duró un año y en el segundo trimestre de 1996 la economía ya mostraba signos de reactivación a un ritmo del 3% anual. Las medidas adoptadas por el Gobierno para enfrentar la crisis lograron restablecer la confianza y hacia fines de junio de 1996, las reservas ya superaban los 20.000 millones de dólares.


Los costos del nuevo régimen


Si bien el tipo de cambio y la apertura de la economía favorecieron la modernización del país, simultáneamente provocaron el cierre de muchas industrias nacionales, lo que se tradujo en un aumento del desempleo. En mayo de 1991, había un 6,9% de desempleados a nivel nacional. Entre 1991 y 1994 el producto bruto interno creció al 7,7% anual, pero pese a este fuerte aumento del PBI, el nivel de empleo comenzó a deteriorarse. Según los funcionarios del Gobierno, esto se debía a una recuperación significativa de la productividad media del trabajo, ya que hasta la década del ´80 habían existido numerosos empleos de baja productividad o llanamente improductivos que se habían creado artificialmente durante el período del Estado de Bienestar. Las modificaciones estructurales de comienzos de los ´90 habían permitido un rápido crecimiento de la economía, aunque éste no era suficiente como para ocupar plenamente a toda la fuerza laboral. Por eso, la tasa de desocupación aumentó a partir de 1992, para alcanzar el pico de 18,4% de la población activa desocupada, en mayo de 1995, como consecuencia del "Efecto Tequila". Durante la década del noventa Argentina mantuvo una desocupación promedio de 11,8% y en octubre de 2001, cuando se realizó el último sondeo antes del fin de la convertibilidad, había un 18,3% de desempleados.8 Tras la salida de la convertibilidad, este índice alcanzó su máximo histórico en 2002, cuando anualizó un 22,64%.9 Desde octubre de 1993 hasta el tercer trimestre de 2006 la desocupación a nivel nacional se mantuvo siempre por encima del 10% y recién en el cuarto trimestre de ese año, el índice retrocedió al 8,7%, perforado el piso de dos dígitos.10 En el cuarto trimestre de 2011 el desempleo llegó al 6,7%, siendo ésta la menor cifra desde 1992.


En cuanto a la balanza comercial –la relación entre las importaciones y las exportaciones del país–, en los 11 años de convertibilidad, seis de ellos registraron un saldo negativo (con más importaciones que exportaciones). En esta etapa, el país llegó a tener tres años consecutivos de déficit comercial (entre 1992 y 1994, y entre 1997 y 1999).


En aquellos años de estabilidad, mucha gente se endeudó en dólares, y el gobierno de Carlos Menem se benefició electoralmente de dicha situación, ya que durante los procesos electorales podía introducir como elemento de presión las consecuencias que tendría un aumento en el precio del dólar. Dicha situación fue bautizada como "Voto cuota", en referencia a los bienes adquiridos mediante compras en cuotas.


Sin embargo, además del desempleo y la desindustrialización, nuevos factores comenzaron a aquejar a la economía a partir de 1995: tras varios años de fuertes inversiones los conglomerados internacionales dejaron de traer dinero al país y comenzaron a girar utilidades y dividendos hacia sus casas matrices, mientras que muchas empresas locales, aprovechado el contexto internacional favorable, se habían endeudado en dólares, ya fuera emitiendo obligaciones negociables (ON) o a través de préstamos bancarios directos, lo que provocó una mayor presión sobre la balanza de pagos, que se volvió deficitaria. Para cubrir esta brecha la única opción viable para el Gobierno, dentro de los márgenes de la convertibilidad, era endeudarse en moneda extranjera, por lo tanto, el desequilibrio externo del sector privado debió ser compensado por el propio Estado. Cuando Domingo Cavallo asumió como ministro de Economía en enero de 1991, la deuda pública era de 61.400 millones de dólares. El restablecimiento pleno de los pagos se había concretado recién en 1993, tras la puesta en marcha del Plan Brady.


Si bien Cavallo anticipaba que la deuda pública disminuiría hacia el fin del siglo, la realidad fue que para el 31 de diciembre de 1995 la deuda del Estado nacional ascendía ya a 87.091 millones y para cuando Domingo Cavallo fue reemplazado por Roque Fernández, en julio de 1996, la misma se había elevado a 90.471,80 millones. Esta situación condujo a un crecimiento en la carga de intereses dentro del gasto público, lo que a su vez generó un aumento en el déficit fiscal. Asimismo, la imposibilidad de emitir dinero por parte del Estado provocó que el déficit fiscal tuviera que ser cubierto a través de nuevas deudas.


Parte de este importante y constante déficit que comenzó a experimentar el país a partir del segundo semestre de 1994, se explica en parte por la reforma previsional llevada adelante ese mismo año. Hasta ese momento, el régimen previsional había sido una fuente gratuita de ingresos para el Estado, que se perdió repentinamente tras la aparición de las nuevas AFJPs. Esta transferencia de recursos al sector privado, generó una merma en los ingresos públicos, que debía ser cubrierta de alguna manera. Paradójicamente, el Gobierno solicitó gran cantidad de préstamos a las propias AFJPs, aunque a cambio de ese dinero, ahora el Estado debía pagar tasas de interés.


Para reducir el déficit fiscal, Cavallo decidió realizar ajustes en los gastos de funcionamiento del Estado y en los servicios sociales. En materia impositiva se aumentó la tasa del impuesto al valor agregado (IVA) del 18 al 21 por ciento (dispuesta en abril de 1995), mientras se analizaba eliminar exenciones en varios impuestos, para así aumentar la recaudación. Más allá de todas estas medidas, a partir de julio de 1996, el déficit fiscal se mantuvo constante, en el orden del 2% del PBI.


La transición


El panorama económico se mantuvo estable hasta mediados de 1997 cuando se desata una nueva crisis en el sudeste asiático, que por efecto de la globalización pronto se extiende a otras regiones del mundo.15 En agosto de 1998 la crisis estalla en Rusia, con una fuerte devaluación del Rublo, lo que provoca el colapso de la deuda rusa.16 17 18 Poco después, los mercados apuntaron contra Brasil y a pesar de que el propio Presidente Cardoso afirmó que el país resistiría, el Real tuvo que ser devaluado en enero de 1999.19 20 21 22 23 24 25 26


Aunque en menor medida, la Argentina también sufrió la embestida de los inversores, que se reflejó en una retracción crediticia a nivel local, afectando tanto al sector público como al privado. Por un lado, las provincias y la nación debieron soportar un aumento en las tasas de interés de sus préstamos, mientras que la falta de crédito para pequeñas y medianas empresas provocó una reducción en los niveles de inversión y de empleo. Desde 1998 la recesión económica se profundizó y la desocupación comenzó a crecer nuevamente.


La depreciación del Real brasileño y de otras monedas a partir de 1995, determinó una clara sobrevaluación del Peso por estar fijado al Dólar.27 28 La imposibilidad de competir con las importaciones procedentes de Brasil (libres de aranceles tras la creación del Mercosur), golpeó mucho a las empresas nacionales.


Para 1999 estaba claro que la situación no podía mantenerse sin tomar alguna medida de fondo.29 El problema más grave del país era la pesada carga de la deuda pública que se había acumulado como consecuencia de los elevados déficit fiscales que se arrastraban desde 1995.


Para calmar a los mercados, el Presidente Menem anunció en enero de 1999 su intención de "dolarizar" forzosamente la economía, como una manera de profundizar la Convertibilidad, eliminando así la incertidumbre sobre el sistema de cambio fijo entre el Peso y el Dólar. Durante todo ese año el Presidente amenazó que en caso de producirse un ataque especulativo contra el Peso argentino la economía sería automáticamente dolarizada. Se buscó un acuerdo con el Tesoro norteamericano para no realizar este cambio de manera unilateral, sin embargo, un operación de semejante envergadura necesitaría al menos un par de años y Menem ya no contaba con mucho más tiempo. Este anuncio fue más simbólico que real y la medida finalmente quedo en el olvido.30 31 32 33 34 35


Como se trataba de un año electoral, tanto Carlos Menem como Fernando De la Rúa y Eduardo Duhalde (principales candidatos a la Presidencia) tuvieron que salir a defender la Convertibilidad, dando garantías de que el régimen monetario sería mantenido a pesar de quien ganara las elecciones.36 Durante su campaña electoral De la Rúa prometía paliar la situación aplicando medidas que favorecieran la competitividad de las empresas argentinas, ya fuera restringiendo las importaciones o eliminando impuestos y cargas sociales. Sin embargo, tras las elecciones presidenciales, el nuevo ministro de Economía, José Luis Machinea, decidió encarar inmediatamente un programa de ajuste fiscal avalado por el FMI, el cual incluyó reducciones del gasto público y un incremento en las alícuotas del impuesto a las ganancias. Pocos meses después el programa reveló resultados insuficientes, puesto que la disminución de salarios no hacía otra cosa más que agudizar el cuadro recesivo. El estallido de la burbuja "punto com" en marzo del año 2000 repercutió en un incremento de las tasas de financiación (que llegaban al 14% anual en dólares) agravando aún más la crisis, lo que se tradujo en una menor recaudación de impuestos y en un incremento del déficit fiscal. 

Se trataba de un círculo vicioso donde los mercados le aplicaban al país una tasa cada vez más elevada, lo que incrementaba el gasto público. El Estado a su vez buscaba bajar el déficit aumentando impuestos y recortando servicios sociales, lo que a su vez generaba mayor recesión y un aumento en el déficit, que debía ser cubierto con más deuda y mayores recortes. Las dudas sobre la capacidad de pago del país y sobre la continuidad del "uno a uno" comenzaron a reflejarse un una creciente fuga de depósitos bancarios.


La crisis


Artículo principal: Crisis de diciembre de 2001 en Argentina
La crisis definitiva de la Convertibilidad se inicia en octubre de 2000, cuando el Vicepresidente Carlos Álvarez, renuncia a su cargo disconforme con hechos de corrupción que estaban ocurriendo dentro del propio Gobierno. Esta crisis institucional provocó una primera salida de depósitos del sistema bancario que ascendió a 789 millones de pesos en octubre y a 1.038 millones en noviembre.


A comienzos del mes de noviembre, el país negoció con el FMI un multimillonario blindaje financiero, con aportes del BID, del Banco Mundial, del Gobierno de España (el mayor inversor extranjero de la Argentina) y de un grupo de bancos privados que operaba en el país. El "Blindaje" finalmente se aprobó en el mes de diciembre y alcanzó una suma cercana a los 40 mil millones de dólares, sin embargo, para otorgarlo, el FMI impuso una serie de condiciones: el congelamiento del gasto público primario a nivel nacional y provincial por cinco años, la reducción del déficit fiscal y la reforma del sistema previsional, para elevar a 65 años la edad jubilatoria de las mujeres.


El desembolso de los fondos se realizaría en forma escalonada, durante dos años, con el monitoreo del FMI sobre la marcha de las cuentas públicas. El único destino de ese dinero sería el pago de deudas, para aumentar la confianza de los inversores y, en consecuencia, bajar el costo del financiamiento para el Gobierno y el sector privado.


Sin embargo, el “Blindaje” solo permitió revertir el retiro de depósitos hasta marzo de 2001. A principios de ese mes comenzaron a circular evidencias de que Argentina no lograría cumplir con las metas de gasto público y déficit fiscal comprometidas con el FMI, con lo cual peligraban los futuros desembolsos. La salida de depósitos se reanudó: a lo largo del mes de marzo se produjo una fuga de depósitos de 5.543 millones de pesos/dólares, la mayor salida mensual de depósitos de toda la historia Argentina. En ese contexto se produce la renuncia del Ministro Machinea, quien es reemplazado por Ricardo López Murphy. Cuando el nuevo ministro anuncia su programa de ajuste fiscal para el resto del año por 2.000 millones de pesos, incluyendo recortes de fondos para áreas como salud o educación, se produce una fuerte reacción popular y la renuncia de varios miembros del Gabinete Nacional, lo cual acentúa los pronósticos negativos. El propio ministro López Murphy se ve obligado a abandonar el Gobierno tan solo 15 días después de haber asumido en su puesto. En ese contexto, Fernando De la Rúa ofrece el cargo de Ministro de Economía a Domingo Cavallo, considerando que era el único capaz de conducir al país hacia la reactivación económica. Como primera medida Cavallo consiguió firmar, en el mes de mayo, un acuerdo con el FMI, a pesar de no haberse cumplido las metas de gasto público y déficit fiscal planteadas para el primer trimestre de 2001. Sin embargo, para el mes de julio ya era evidente que las provincias no conseguirían nuevo financiamiento de los bancos y el gobierno nacional ya había perdido también el acceso al mercado de bonos.


Cavallo lanzó el programa de “déficit cero”, según el cual la recaudación efectiva de cada mes se aplicaría en primer lugar al pago de los intereses de la deuda y el saldo se utilizaría para el resto de los gastos del sector público. Este programa llevó al ministro a aplicar una reducción de salarios y jubilaciones del 13% que trajo aparejada una nueva profundización de la crisis socio-económica que vivía el país.


Como la salida de reservas del Banco Cental y la fuga de depósitos no se detenían, desde el Gobierno se encaró una reestructuración completa de la deuda nacional y provincial para bajar la carga de intereses que estaba pagando el país: se debía bajar de 14.000 millones de dólares (11.000 la Nación y 3.000 las provincias) a no más de 7.000 millones de dólares (5.500 la Nación y 1.500 las provincias). Estas negociaciones incluyeron la aprobación de un nuevo préstamo de 8.000 millones de dólares por parte del FMI, de los cuales 5.000 millones fueron desembolsados el 10 de septiembre de 2001 para reforzar la liquidez del Banco Central y del Sistema Financiero, y 3.000 millones quedaban pendientes para ser desembolsados entre noviembre de 2001 y marzo de 2002 como apoyo a la reestructuración de la deuda. Además continuaban en vigencia los desembolsos pendientes del “Blindaje”.


Luego de las elecciones legislativas de octubre, el Presidente Fernando De La Rúa consideró que se daban las condiciones necesarias para encarar el programa de reestructuración de Deuda Pública Nacional y Provincial. Así, el 1º de noviembre fue firmado el Decreto de Necesidad y Urgencia 1387, que permitió llevar delante de inmediato el canje de la deuda pública nacional y provincial por préstamos garantizados por impuestos federales. Ésta iba a ser la Fase 1 de un canje integral de la Deuda Pública Nacional y Provincial que quedaría completo una vez que, con acuerdo del FMI y demás organismos multilaterales de crédito, se pudiera llevar a cabo la Fase 2, para canjear todos los bonos en manos de tenedores externos.


La Fase 1 de la reestructuración integral de la deuda se llevó a cabo entre el 1º de noviembre y el 15 de diciembre y quedó concluida ese día por un monto de 55.000 millones de dólares, a una tasa de interés no superior al 7% anual y con plazos 3 años más largos que los originalmente pactados. Esta exitosa operación significó para la Nación y las provincias en su conjunto una reducción de más de 4.000 millones de dólares de intereses anuales (2 mil millones la Nación y 2 mil millones las provincias) y un corrimiento de todas las cuotas de amortización para después del año 2005.
Hacia mediados de diciembre, los acreedores de las provincias, fundamentalmente los bancos comerciales locales, habían aceptado canjear voluntariamente sus acreencias por el préstamo consolidado.


La transformación de 39 mil millones de bonos y préstamos anteriores al préstamo garantizado suponía una economía de intereses, esta vez para el presupuesto nacional, de otros 2 mil millones de dólares, es decir una reducción absoluta, muy parecida a la que obtenían las provincias por su deuda.
Según testimonio del entonces Ministro de Economía, Domingo Cavallo, el 15 de enero de 2002 se iba a lanzar una propuesta de canje para los bonos aún no transformados en préstamo garantizado, que en la práctica significaría una reducción a la mitad de su factura de intereses. Es decir que se esperaba conseguir otra reducción adicional de 2 mil millones de dólares en el costo anual de intereses para el presupuesto nacional.


En definitiva, la deuda pública de la Nación y de las provincias seguiría siendo de 134 mil millones de dólares, pero con un costo anual de intereses inferior al de 2001 en 6 mil millones de dólares. Ello haría posible alcanzar la meta del déficit cero en todas las jurisdicciones desde 2002.


Con déficit cero, este nivel de deuda se mantendría constante hasta 2005. A partir de allí la Nación y las provincias deberían generar superávit fiscal, para afrontar las amortizaciones del capital adeudado o acceder nuevamente al mercado voluntario de crédito demandando montos equivalentes a esas amortizaciones.


Como financiamiento puente para el déficit que estaban sufriendo las provincias se emitieron letras de consolidación de deudas provinciales (Bonos LECOP), las que por algún tiempo servirían como monedas no convertibles, que serían rescatadas con superávits fiscales, una vez superada la crisis financiera y normalizada la recaudación impositiva.


Domingo Cavallo inició una nueva negociación con el FMI para lograr los desembolsos pendientes del “Blindaje” y los 3.000 millones de dólares que habían sido aprobados en agosto, precisamente para apoyar la reestructuración de la deuda. La única exigencia del FMI era la presentación ante el Senado de la Nación de un proyecto de ley de Coparticipación Federal de Impuestos a discutir durante el año 2002, y la aprobación de la Ley de Presupuesto Nacional para el año siguiente. En una reunión de gobernadores convocada por el Senador Ramón Puerta, se había logrado un acuerdo sobre el proyecto de ley de Coparticipación Federal de Impuestos al que se daría estado parlamentario antes de fin de año.


Sin embargo, cuando se lanzó la Fase 1 de la reestructuración de la deuda, los bancos locales comenzaron a señalar que la falta de liquidez de los préstamos garantizados podría crearles problemas de caja. Durante el mes de noviembre se produjo una salida de 2.917 millones de dólares, concentrada básicamente en la última semana del mes, lo que produjo un agotamiento de la liquidez del sistema financiero. Ante esta situación, el 1º de diciembre de 2001 se decide establecer controles de cambios y restricciones al retiro de dinero en efectivo de los bancos. La medida fue oficialmente denominada como "Bancarización" ya que pronto generó un boom en las transferencias bancarias y en la utilización de tarjetas de débito, aunque popularmente se la conoció como el "Corralito" ante la imposibilidad de poder retirar dinero en efectivo de manera normal. Según el compromiso del ministro Cavallo, las restricciones se iban a levantar el 1º de marzo de 2002, fecha para la que se esperaba tener cerrada la segunda etapa de la reestructuración de la deuda y conseguida la reducción anual de intereses de 6 mil millones de dólares. Mientras tanto los depositantes conservarían sus depósitos en la moneda que ellos quisieran y podían realizar sus pagos en Argentina utilizando cheques, tarjetas de débito o transferencias bancarias, pero tendrían limitaciones para transformarlos en pesos o dólares billetes y para hacer pagos al exterior, los cuales debían ser autorizados por el Banco Central.


Los bancos que luego de levantarse las restricciones tuvieran dificultades para atender el retiro de depósitos por falta de liquidez, deberían reestructurar sus obligaciones según el procedimiento contemplado en el artículo 35 bis de la Ley de entidades financieras.


Simultáneamente con el levantamiento de estos controles, se pensaba dejar flotar el Peso Argentino dentro de una banda definida por el valor del Dólar y el valor del Euro, con lo que mientras el Euro fuera más débil que el Dólar, el Peso podría devaluarse hasta alcanzar el valor del Euro. Si el Euro pasara a valer más que el Dólar, como efectivamente ocurrió en mayo de 2002, el Peso volvería a quedar pegado al Dólar, pero a un dólar más débil, y, por tanto, más favorable a las exportaciones argentinas. La inflación por su parte se habría mantenido al nivel del 2 o 3 % anual, como había ocurrido durante los años normales de la convertibilidad y la recuperación de la normalidad financiera habría revertido la caída de la recaudación de IVA y Ganancias.


Además, para comienzos del 2002 se contemplaba que el Banco Central dispondría de reservas adicionales por más de 4 mil millones de dólares, como margen de maniobra, ya que todo el proceso sería acompañado por el FMI, organismo que se había comprometido a desembolsar 3 mil millones de dólares cuando se aprobó el aumento de la asistencia en agosto de 2001 y estaba pendiente el desembolso de la cuota del blindaje correspondiente al cuarto trimestre de 2001, por 1.260 millones de dólares.


En el proyecto de Ley de Presupuesto del Poder Ejecutivo para el año 2002, se había incluido una partida de 5.500 millones de dólares para intereses (exactamente la mitad de lo presupuestado para el 2001) en total acuerdo con los resultados que se esperaban obtener del programa integral de reestructuración de deuda. Con la implementación de la Fase 2 y el canje de los 40.000 millones de dólares en bonos que no habían entrado en la Fase 1, esa sería la cifra de intereses.
El 19 de diciembre debía constituirse la nueva Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados de la Nación para iniciar la discusión en presencia del Secretario de Hacienda, Dr. Jorge Baldrich el día 20. Si se lograba aprobar el presupuesto durante la segunda semana de enero, el FMI y los otros organismos internacionales de crédito darían su apoyo para la Fase 2 de la reestructuración que tenía fecha de lanzamiento para el 15 de enero de 2002 e iba a ser completada antes del 15 de febrero del mismo año.


Según el propio Ministro Domingo Cavallo, el país estaba a dos meses de reasegurar el establecimiento completo del equilibrio fiscal y la restauración de la confianza financiera mediante una operación que iba a reducir a la mitad la carga de la Deuda Pública Nacional y Provincial y limpiaría de vencimientos de capital los próximos 3 años.


El fin de la convertibilidad


El día 14 de diciembre Cavallo logró cancelar el vencimiento de Letras del Tesoro (Letes) por casi US$ 770 millones. Para cancelar esta obligación el país realizó un aporte en efectivo por 409,7 millones, mientras que los restantes US$ 360 millones se financiaron a través de la emisión de nuevos títulos, que fue absorbido, en forma compulsiva, por las propias AFJP.40 Para evitar, a toda costa, el tan temido default, Cavallo seguía gestionando ante el FMI una postergación de pago de otros US$ 900 millones adicionales que debía realizar el país en los próximos días. Sin embargo, esta cancelación del 14 de diciembre fue el último pago de deuda que realizó la Argentina.


El día 19 de diciembre debía conformarse la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados para el tratamiento del Presupuesto Nacional para el año 2002. Sin embargo, esa fecha amaneció con saqueos y disturbios en todo el país, principalmente en el conurbano bonaerense, donde la inacción policial fue evidente. A dicha comisión se presentaron los legisladores justicialistas, pero los radicales se ausentaron todos, boicoteando el tratamiento del Presupuesto.


Por la tarde, dirigentes de la UCR, entre ellos el Senador y ex Presidente Raúl Alfonsín, se reunieron con Fernando De La Rúa, para plantearle la inmediata necesidad de que renunciara todo el Gabinete. Domingo Cavallo y todos los ministros del Gobierno debieron abandonar sus cargos ese mismo día.
El 20 de diciembre, a los saqueos y desmanes se sumó un cacerolazo generalizado y marchas de miles de personas autoconvocadas que reclamaban la renuncia de De la Rúa. En el centro porteño la policía federal era desbordada, aunque lograba mantener la violencia fuera de la Plaza de Mayo. Las centrales obreras, por su parte, iniciaron una huelga por tiempo indeterminado.


Aferrado al escaso sector radical que aún le respondía De la Rúa intentó convocar al justicialismo, para crear un gobierno de unidad nacional. El rechazo del PJ decidió al presidente a presentar su renuncia al parlamento a las 19.45 horas de aquel 20 de diciembre de 2001. Apenas en la mitad de su mandato constitucional, Fernando De la Rúa debió abandonar la Casa Rosada en helicóptero.


La Asamblea legislativa convocada por el Senador Ramón Puerta (en ejercicio de la presidencia nacional) eligió como Presidente de la Nación al entonces Gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, para un período transitorio de 90 días, tras el cual se convocaría a elecciones presidenciales.
Rodríguez Saá asumió la Presidencia el domingo 23 de diciembre. Al día siguiente la Argentina debía afrontar dos vencimientos de deuda: uno de US$ 13 millones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otro por US$ 4,3 millones en Eurobonos.


Luego de jurar, Rodríguez Saá dio un discurso entusiasta: "Vamos a tomar el toro por las astas (...) en primer lugar, anuncio que el Estado argentino suspenderá el pago de la deuda externa", tras lo cual estalló una ovación entre los que se encontraban dentro del Congreso.


La segunda medida relevante en términos económicos realizada por Rodríguez Saá, y la que determinó su pronta caída, fue la de anunciar que no se devaluaría el Peso, sino que entraría en circulación una nueva moneda no convertible, llamada "Argentino", con la cual se financiaría planes de vivienda, se otorgarían más de 100.000 subsidios y se utilizaría para otorgar un aumento a jubilados y estatales. Con su discurso en favor del empleo y la expansión económica, logró el respaldo de los jefes sindicales, lo cual permitió re-unificar a la CGT. Sin embargo no logró convencer a la UIA (Unión Industrial Argentina), al Grupo Clarín,45 ni a un importante sector político (conformado tanto por radicales como por justicialistas), disconformes con la decisión del mandatario de no devaluar la moneda en forma inmediata, sino de manera gradual. Según el propio Rodríguez Saá, la falta de apoyo se evidenció a partir de que anunció a la UIA que no tenía pensado devaluar. "Ahí, todos los gobernadores dejan de apoyarme", recordaría tiempo después. El ya ex Ministro de Economía Domingo Cavallo declaró:
" ...toda la crónica periodística y las opiniones emitidas durante esos días por el periodista Marcelo Bonelli, que desde mucho tiempo atrás reflejaba el pensamiento de los principales dirigentes de la Unión Industrial Argentina, me terminaron de convencer de que lo que estaba ocurriendo era un quiebre institucional destinado a subvertir toda la organización económica del País, que no se limitaba a la cesación de pagos anunciada por el Dr. Rodríguez Saa. "


Sin el apoyo partidario y asediado por protestas, que incluyeron actos de violencia en el Congreso, a sólo una semana de asumir el cargo, presentó su renuncia el 30 de diciembre de 2001. La situación era tal que el propio Ramón Puerta (Presidente del Senado), renunció a su cargo antes de que Rodríguez Saá hubiera hecho pública su renuncia. Por lo tanto, la sucesión recayó sobre el Presidente de la Cámara de Diputados, el "duhaldista" Eduardo Camaño. Éste convocó a la Asamblea legislativa, y llevó a cabo los acuerdos necesarios que llevaron a la presidencia a Eduardo Duhalde, quién asumió el 2 de enero de 2002, con mandato hasta el 10 de diciembre de 2003 (hasta completar el mandato para el que había sido elegido De la Rúa).


La medida central del gobierno de Eduardo Duhalde sería la salida del plan de convertibilidad, que regía desde 1991 y que había mantenido la paridad uno a uno entre el peso y el dólar.48 Según palabras del propio Duhalde:
"Argentina está fundida. La propia esencia de este modelo terminó con la convertibilidad. Arrojó a la indigencia a dos millones de argentinos, destruyó a la clase media, quebró nuestras industrias y pulverizó el trabajo de los argentinos.49 "


Así, el 6 de enero de 2002, se derogó los aspectos esenciales de la Ley de Convertibilidad N° 23.928 eliminando las operaciones de conversión monetaria 1 a 1 y la exigencia de contar con reservas por el 100% de la base monetaria. También se suspendió la Ley N° 25.466 de intangibilidad de los depósitos y se delegó en el Poder Ejecutivo el establecimiento de la paridad del peso y la reglamentación de regímenes cambiarios.


En su discurso inaugural Duhalde había prometido: "van a ser respetadas las monedas en que fueron pactados originalmente los depósitos (...) quien depositó pesos, recibirá pesos, y quien depositó dólares, recibirá dólares".50 Sin embargo, por Decreto 214/2002 de necesidad y urgencia del 3 de febrero de 2002 se “pesificaron” forzosamente créditos y deudas ($1 a U$S 1), los depósitos bancarios ($1,40 a U$S 1) y se dispuso la estatización de parte de la deuda privada de los bancos con los particulares, al compensarles las diferencia entre $1 y $1,40 con una deuda a cargo del Estado.
Con respecto a la deuda pública, Eduardo Duhalde mantuvo la decisión de su predecesor Adolfo Rodríguez Saá de suspender transitoriamente los pagos de intereses y capital. Solo se pagarían 3.500 millones de intereses de la deuda en manos de acreedores locales, en línea con lo que se había acordado en el último canje de bonos, que incluía un período de gracia de 2 años. En cambio, a los acreedores externos se les ofrecería una renegociación en condiciones más favorables para la Argentina, con el compromiso de empezar a pagar más adelante, una vez que la economía empezara a crecer. Poco después, por Decreto 471/2002 de necesidad y urgencia del 13 de marzo de 2002 también se “pesificó” la deuda pública nacional, provincial y municipal regida por ley argentina a $1,40 por cada U$S 1.


En 2002, en parte por la devaluación que adoptó el país luego del default de la Deuda Externa (pública y privada) casi el 60% de la población pasó a ser pobre en términos de sus ingresos económicos y el producto bruto interno a precios corrientes de 268.697 millones de dólares en 2001 se redujo casi un 64% a fines de 2002. En el periodo recesivo y posterior crisis (junio de 1998 a 2002 inclusive), éste sufrió una pérdida del 19,5% acumulada, registrándose el mayor descenso en el último año de la crisis con un decrecimiento del 10,9%. Una de las principales secuelas que dejó la crisis de 2001 fue el aumento de la inequidad en la distribución de la riqueza en comparación con los demás países de América Latina. A nivel nacional la pobreza alcanzó al 57,5% de la población, la indigencia al 27,5% y la desocupación al 21,5%, todos niveles récord para el país.